数字货币: 从央行行长潘功胜的公开讲话，看虚拟资产监管新形势

潘功胜讲话表明境内继续压实"虚拟货币与金融风险防控"的监管底线，虚拟币炒作严控背景下要怎么把握合规创新？

刘磊律师团队

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中国人民银行行长潘功胜近期在"2025金融街论坛年会"上明确表示，目前关于虚拟币相关的政策文件仍然有效，央行将继续打击境内虚拟货币的经营和炒作。而另一方面，区块链作为"信任机器"，却在政务、金融、供应链等实体领域稳步推进应用，香港亦在风险可控的前提下积极布局，探索虚拟资产及稳定币的合规发展路径。本文将以潘行长的发言为切入点，梳理中央强监管背后的逻辑、香港市场的制度弹性，以及区块链技术在内地的真实发展路径，探讨在虚拟货币炒作被持续严控的背景下，要怎么把握合规创新的机会窗口？

一、潘功胜的讲话：继续压实"虚拟货币与金融风险防控"的监管底线

2025年10月27日，金融街论坛年会开幕。中国人民银行行长潘功胜出席开幕式并表示，近年来，市场机构发行的虚拟货币特别是稳定币不断涌现，但整体还处在发展早期。国际金融组织和中央银行等金融管理部门对稳定币的发展普遍持审慎态度。10月中旬，在华盛顿召开的IMF/世界银行年会上，稳定币及其可能产生的金融风险成为各国财长、央行行长讨论最多的话题之一，比较普遍的观点主要集中在，稳定币作为一种金融活动，现阶段无法有效满足客户身份识别、反洗钱等方面的基本要求，放大了全球金融监管的漏洞，如洗钱、违规跨境转移资金、恐怖融资等，市场炒作投机的氛围浓厚，增加了全球金融系统的脆弱性，并对一些欠发达经济体的货币主权产生冲击。

潘功胜进一步强调，2017年以来，人民银行会同相关部门先后发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》（94公告）《关于进一步防范虚拟货币交易炒作风险的通知》（924通知）等多项防范和处置境内虚拟货币交易炒作风险的政策文件，目前这些政策文件仍然有效。下一步，人民银行将会同执法部门继续打击境内虚拟货币的经营和炒作，维护经济金融秩序，同时密切跟踪、动态评估境外稳定币的发展。

从潘行长的讲话，可以看出，2017年以来中央对虚拟货币的监管逻辑至今并未发生根本变化，还是以"防风险、守底线"为主线，仍然采用"经营活动非法化"而不是"事前许可性"监管，且不会在短期内松动。同时，央行将密切跟踪国际稳定币发展趋势，动态评估其可能对国内金融秩序产生的外溢影响。

二、相对稳定的香港空间：合规创新的实验场

与内地"全面禁止虚拟货币交易"的基调不同，香港在"一国两制"框架下，始终以审慎包容的态度推进虚拟资产与区块链应用的监管试点，致力于构建一个清晰且全面的虚拟资产监管框架。香港对虚拟资产的监管是一个逐步推进的过程，其核心目标是防范金融风险的同时，巩固香港作为国际金融中心的地位。

2017年，香港证监会已首次表明，部分首次代币发行（ICO）可能构成《证券及期货条例》下的证券，需纳入监管，为虚拟资产分类奠定了基础。2022年10月，香港财政司发布《有关香港虚拟资产发展的政策宣言》，标志着政府层面系统性推动虚拟资产发展的开始。

关键的里程碑是2023年6月1日，《适用于虚拟资产交易平台营运者的指引》正式生效，为虚拟资产交易平台设立了强制发牌制度。此后，香港特区政府于2025年6月发布《香港数字资产发展政策宣言2.0》，提出了"LEAP"框架，进一步明确了优化法律与监管、扩展代币化产品种类等发展方向。

2025年8月1日香港《稳定币条例》正式实施，标志着全球首个针对法币稳定币的全面监管框架落地。该条例旨在规范法币稳定币发行活动，要求相关主体向金融管理专员申领牌照，并实施储备资产分隔、稳定机制维护及面额赎回等规定。

2025年11月3日，香港证券及期货事务监察委员会同日发布两份重要通函，分别为《有关扩展虚拟资产交易平台产品及服务的通函》与《有关虚拟资产交易平台共享流动性的通函》。这两份文件不仅是香港虚拟资产监管制度的重要演进，更是香港在全球数字资产竞争格局中抢占制度高地、推动行业稳健发展的战略举措。

在基础设施方面，2025年10月22日，国家信息中心"星火·链网"国际超级节点正式落地香港，这是国家级数字基础设施第一次在境外设节点，有利于可信数据跨境流通、金融机构合规链上身份认证（DID）。这一节点的设立意味着香港将在区块链可信数据流通与跨境数字资产标准建设方面承担关键作用。星火·链网作为国家级区块链基础设施，通过"链网互联、数据可控、身份可信"的体系架构，探索了区块链技术与国家数字经济战略的深度融合。

由此可见，香港被视为虚拟资产发展的"窗口"，并非因为其监管宽松，而是因为其建立了一套更精细、更具可控性的监管体系，同时，落地香港的国家级区块链基础设施也提供了有力支撑。未来，香港在风险可控前提下的政策弹性，将继续为区块链技术发展、数字金融创新和国际资本流动提供制度保障，成为内地与国际市场之间的重要桥梁。

三、内地合规探索：从"公链"到"可信数据空间"

虽然境内禁止虚拟货币交易和ICO融资，但虚拟货币并不等同于区块链，中央不把虚拟货币合法化是出于防止资本外逃、防止洗钱与跨境非法转移、防止投机泡沫损害居民资产安全等金融安全问题，而非区块链这一虚拟货币所依赖的技术问题。要知道，中央禁止的是"币"，不是"链"，允许"无币区块链"和"可信数据体系"的发生发展。事实上，内地对区块链底层技术的研究与应用从未停歇，近年来，政策层面不断强调要"发展数字经济、建设可信数据要素市场"，多个地方政府与科研机构积极推进以公链技术和数据可信流通为核心的创新项目。

（一）公链的探索与国家发展战略

十四五规划纲要中首次将区块链写入国家发展战略，将其列入"加快数字化发展、建设数字中国"篇章。根据工业和信息化部、中央网信办印发的《关于加快推动区块链技术应用和产业发展的指导意见》，明确到2030年，"区块链成为建设制造强国和网络强国，发展数字经济，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。"

首先需指出的是，与国际典型的"有币""去中心化"公链不同，中国内地更强调"无币""可控""适用合规"的公链。它并非作为"币值投机工具"，而是被定位为"数字基础设施"和"可信数据流通底座"。在中国内地，"公链"的发展与"可信数据空间""数字经济""新基建"等战略高度关联，是推动技术创新和数字经济建设的重要方向之一。

目前，中国的公链研究主要集中于自主可控的开源生态，设计上均排除了加密货币发行与挖矿机制，侧重于身份可信、权限管理和多方协同。当下，主要国产公链如下：

（二）可信数据空间：区块链的新应用场景

"可信数据空间"（Trusted Data Space）是近两年数字中国建设的重要概念，指的并不是一条"链"，而是一个数据治理体系。可信数据空间旨在通过区块链、隐私计算等技术，实现数据可确权、可流通、可追溯、可审计，通俗来讲，就是解决"不同机构之间如何在保证隐私和安全的前提下共享数据、流通数据、使用数据并获得收益"的问题。

在这一体系中，区块链承担了保证数据真实性、可追溯性和防篡改的作用，隐私计算技术则保证数据在流通过程中的安全与合规，确保"数据可用不可见"，而身份认证与授权系统则控制谁能访问和谁能使用数据。例如：银行、医院、税务局之间可以在"可信数据空间"中流通数据，但不会泄露个人隐私；每一步访问都有区块链记录、可审计、可追溯。这一机制在金融、政务、医疗、能源等领域均有落地应用，成为内地区块链创新的重要方向。

通过公链与可信数据空间的协同发展，中国正在形成一种"技术中立、功能可控、合规先行"的数字基础设施路径，这与虚拟货币投机炒作完全不同。

律师有话说

从监管视角看，本次讲话的重点不在"新规"，而在"明确边界"，但这并不意味着区块链及相关数字资产领域的发展空间被关闭。恰恰相反，中央通过"香港的制度创新窗口"与"内地的技术与数据体系建设"形成了可控试验区和技术支撑面，使行业能够在合规轨道上探索未来更成熟的商业模式。对企业而言，关键不在"做不做"，而在于"怎么做"，合规创新的机会窗口始终存在。未来，如何在风险可控前提下实现数字金融与实体经济的高效融合，将是监管层与产业界共同面对的课题。

刘磊团队简介

刘磊律师，北京盈科（上海）律师事务所"数字经济法律事务部"主任，北京盈科（香港）律师事务所注册外地律师。上海律协数字科技与人工智能专业委员会委员。

兼任中央财经大学法学院区块链法治研究中心副主任，同济大学人工智能社会治理协同创新中心兼职研究员。

出版书籍《数字货币与法》《数据合规》《反电信网络诈骗》。《数字货币与法》曾获"2022-2024年度静安律师出版专著一等奖"，全网近50万粉丝。

专注虚拟货币、RWA、支付结算等数字金融领域的法律实务与理论研究工作，办理500余起相关案件。曾多次受邀为某市公安、某市检察院共计达上百名办案人员讲授涉虚拟货币法律问题。曾多次受邀在中央财经大学、华东政法大学、海南大学等高校讲课。

在《中国刑事司法》《上海政法学院学报》《数字法治评论》等期刊发表多篇学术论文；全网发表专业文章数百篇。

针对研究领域的法律问题，曾接受《新华社》《法治参考》《中国知识产权报》《每日经济新闻》《方圆》《21世纪商业评论》等知名媒体的采访。

营鹏飞律师，北京盈科（上海）律师事务所"数字经济法律事务部"副主任，股权高级合伙人律师，法律硕士、盈科青工委委员、2022年度盈科全国优秀律师。在虚拟货币领域民事案件方面代理了大量的"矿机"纠纷、涉"币"借贷及财产损害争议案件，刑事案件方面为涉币的非法经营罪、帮信罪、掩隐罪等案件当事人提供辩护服务，具有丰富的实务经验。